工業園區水污染減排機制 園區水污染防治技術研究

　　隨著工業企業逐步進入工業園區，尤其是污染項目“入園進區”的實施，工業園區與水環境之間的矛盾日益凸顯。目前國內外關于工業園區水污染防治的研究主要側重于技術層面，如減排技術研究、污水排放特征研究、污水管網設計研究、水資源再生利用研究等，但從管理和政策層面系統化開展工業園區水污染減排機制的研究較少。

　　筆者調研了海河和太湖流域200余家工業園區，基于全過程控制的思路，全面梳理現行工業園區水污染減排機制，分析其存在的問題，從區域化、系統化、規范化、可持續4個方面提出新形勢下工業園區水污染減排機制構建的對策和建議。

　　1研究流域概況

　　海河和太湖流域作為工業園區集中、水污染嚴重的區域，一直是我國流域水污染管控的重點。經過“十一五”、“十二五”的治理，兩流域工業源排放的COD和氨氮比例有所下降。由于兩流域的工業企業主要集中在工業園區，因此工業園區排放是流域工業污染的主要來源。海河和太湖流域的工業園區概況如表1所示。

　　表1海河和太湖流域的工業園區概況

　　海河和太湖流域工業園區集中、類型多樣、水污染問題突出，并且兩流域分別位于長江南北，經濟發展狀況和產業結構有所不同，故選擇海河和太湖作為重點流域開展工業園區調研具有代表性。調研選取的200余家工業園區分布于2個流域，覆蓋國i家級、省級、市級和區縣級等多級別工業園區，同時涵蓋綜合型和行業主導型兩種類型工業園區。調研技術路線如圖1所示。

　　圖1調研技術路線

　　2工業園區水污染減排機制現狀

　　我國工業園區主要有3種開發模式：政府主導、企業主導和政企合一模式。從工業園區的環境管理組織模式來看，除個別工業園區的環保部門具有執法權外，其余園區的環保部門主要配合基層環保部門開展環境監察和監測等工作，部分未設置環保部門的中小型園區其環境管理通常由基層環保部門直接介入。

　　總體上看，按管理對象分，目前工業園區的環保管理可歸納為并存的兩種模式，一種是企業管理模式，即環保部門及園區通過環評、排污許可、排污收費、排污監測、清潔生產審核等管理手段以及采取定期或不定期的監察監測實現對企業產污、排污的管理;第二種是行業管理模式，即地方環保部門和園區依據行業排放標準或提出相應的行業管理要求實現對園區行業的管理，同時，園區行業亦受到國家行業主管部門的環保政策約束。

　　從全過程控制的角度看，工業園區的水污染減排可以分為源頭減排、末端減排和循環利用減排3個階段。此3階段相互制約、相互促進，共同構成工業園區水污染減排的閉環系統。圖2詳細展示了3個階段的實施主體及具體減排方式。

　　圖2工業園區水污染全過程減排系統

　　調查顯示，園區平均22.6%的企業開展清潔生產審核。企業污水處理設施的建設根據排污情況確定。企業污水處理設施的實際運行負荷率僅為設計值的一半左右;經企業預處理后，出水的碳氮比均有不同程度的降低;在污水處理和日常監測中企業主要關注COD、BOD5、氨氮等常規指標，對于排放標準中涉及的其他眾多特殊指標基本處于不處理、不監測、不控制的狀態。企業再生水回用比例普遍不高，而這受到多重外部因素的影響，如再生水價格、管網建設情況、再生水水質水量等。

　　工業園區的污水廠總體上可分為2種運營模式，即政府運營和第三方運營。2種運營模式各有利弊。調查顯示，污水廠的平均負荷率為49.6%，且不少污水廠因進水的碳氮比過低，需要通過添加葡萄糖的方式增加碳源。由于園區通常采取生活廢水和工業廢水統一處理的模式，污水廠并未針對工業廢水采取特殊處理工藝，導致園區排放的一些特殊物質如有毒有害難降解物質被忽視，未納入正常處理和監管環節中。

　　工業園區層面的水資源循環利用實質是在園區層面實現水資源的重新分配，實現水資源的優化供給。目前工業園區的水資源循環利用更多的是通過行政手段和經濟手段從企業層面推進，從園區層面進行產業鏈構建以實現資源循環再生利用的園區比例很小。調查顯示，制定了污水回用管理辦法的園區數量占總園區數量的20%，建有再生水回用管網的園區占25%，實現再生水回用的園區占14%，在園區層面實現水資源梯級利用僅占3%。

　　3現行工業園區水污染減排機制存在的問題

　　目前從法律法規到具體的落地政策均未體現將園區作為一個特定區域、特定系統的管理思路。盡管冠之以“工業園區”的名，但未形成“工業園區”管理之實。基于工業園區環境管理的內涵，評估園區現行的減排機制，可以看出當前我國工業園區污染減排存在以下幾方面的問題。

　　3.1缺乏區域化的環境管理政策

　　政策層面的園區環境管理主要是通過約束企業達到環境管理的目的，而未針對園區的特征進行優化管理。如《關于加快推行清潔生產的意見》強制要求“雙有”(使用或排放有毒、有害物質)和“雙超”(超過排放標準或者超過總量控制指標)企業開展清潔生產審核，這是典型的以企業為管理對象的管理政策。其他諸如環評、總量控制、排污許可等，其管理對象均為企業，責任主體亦為企業。

　　實施層面的園區環境管理，亦未形成工業園區是特定工業聚集區的管理理念，成為實質上的獨立的工業點源管理。如工業園區的總量控制和污染減排并不以園區作為核算單位，而是根據國家和地方發布的重點污染源清單，直接控制園區國控源、省控源或地方重點控制源的污染物排放。

　　工業園區是一個客觀存在的工業企業聚集區域，實行園區區域化管理，在安全經濟性上，可以降低管控風險、節約管理成本;在環境效益上，可以實現園區環境質量目標和可持續發展;在管理體制上，可以將企業管理和園區管理融合，提高管理效率。

　　3.2缺乏系統化的減排體系設計

　　工業園區系統化的減排機制設計主要體現在企業預處理、污水廠末端處理和水資源再生回用3個環節之間的有效銜接，通過對3個環節的優化控制，實現出水的穩定達標和減量排放。

　　目前的減排體系處于“各自為政”的狀態，即企業只保證其預處理出水達標，不管出水對污水廠的影響;污水廠只保證其末端出水達標，無法管控來水水質和水量，亦不考慮出水再生利用等問題;而水資源再生回用在園區基本可有可無，甚至有的園區已經建好再生水廠卻閑置不用。總體上講，目前工業園區缺乏系統化設計主要體現在3個方面：

　　(1)企業源頭控制與污水廠末端集中控制不協調。調研過程中常常發現企業污水處理設施負荷率不足50%、污水廠負荷率不足50%的情況，這是園區層面缺乏系統化設計導致污水處理設施重復建設的問題。同時，經企業預處理后的水BOD5降低，進入污水廠的水因碳氮比過低導致污水廠需要購買額外碳源，造成處理成本的無謂增加。

　　(2)缺乏對特征污染物排放的有效控制。由于工業園區多種行業集合，各行業排放的污水經過相互作用極易形成有毒有害難降解的污染物，同時，某些行業亦直接排放特征污染物。但在目前的減排管理體系下，企業僅保證其出水COD、BOD5、氨氮等指標達標排放，特征污染物的處理基本處于空白狀態，因此特征污染物對污水廠造成的沖擊甚至導致污水廠生化系統崩潰，在目前的減排體系下亦不可避免。

　　(3)在現行減排體系下，再生水利用處于邊緣角色，并未作為減排系統的重要組成得到重視。

　　3.3缺乏規范化的減排管理制度

　　從水資源的全生命周期看，水資源的取用涉及到水務部門;水資源的消耗、污水的生產以及預處理涉及到企業;污水排放管網的建設和管理涉及到市政建設部門;污水的末端處理涉及到污水處理廠;企業污水排放口和污水廠排放口的監管涉及到環保部門。由于制度上缺乏對多利益相關方協商程序的約定和安排，造成園區污染減排管理效率低下。

　　(1)園區各部門在污染減排管理中的職責與權限缺乏相關界定，因責權不清導致相互扯皮，同時也造成管理的空白地帶。

　　(2)園區企業、園區管理部門、園區環境運營商以及當地環境監管部門之間缺乏協同管理，互動協作與制約監管不力，造成減排管理成本增加、效率低下、效果有限。

　　(3)與明晰的責權和協同化管理相配套的園區減排管理程序普遍缺失，各部門、各減排單元在實施過程中行無所依，既沒有明確的目標，又沒有切實可行的路線方法，導致園區減排目標無法實現。

　　3.4缺乏可持續的減排運作模式

　　工業園區可持續的減排運作模式指工業園區的減排管理模式能持續、穩定地保證減排目標的實現，其核心是減排管理的可持續性。目前工業園區并未針對減排管理設置相關的職能并配備相應人員和設備，而只是采用常規的管理方式對排污企業進行定期或不定期檢查，既無法做到實時監控，又無法有效遏制企業偷排漏排的情況，同時園區環保管理人員還疲于奔命，無論在技術上還是效果上都難以滿足減排管理的需求。

　　調查顯示，50%的工業園區未單獨設置環保部門，多是與安全監管一起，成立安全環保部，相應的環保管理人員2~3人。工業園區的企業聚集特性決定了園區企業眾多，少則幾十家企業，多則幾百甚至上千家企業。如此眾多的企業和繁重的監管職能與如此稀少的環保人員形成了突出的環境監管矛盾，而這也是園區減排管理不可持續的根源所在。

　　4新形勢下工業園區水污染減排機制構建的建議

　　基于以上現狀和問題分析，筆者對新形勢下工業園區水污染減排機制的定位、總體構架和構建思路給出了建議。

　　4.1工業園區水污染減排機制的定位

　　工業園區水污染減排機制是指以工業園區為管理邊界、以污染物減排為管理目標的全套體制和制度。在目前以環境質量改善為核心的新的環保管理形勢下，工業園區水污染減排機制將是一套體現區域化、系統化、規范化、可持續的減排管理機制，其終目標是要實現工業園區環境與經濟可持續發展。

　　區域化是指以工業園區為管理單元，實施工業污染管理園區化，以全面提升工業污染管理的績效和水平;系統化是基于園區水污染防治的系統性特征，統籌考慮源頭控制、末端控制、循環利用3個環節，形成優化管理模式;規范化是指在新的環境管理要求和目標下，構建與之相適應的環境管理制度，保證環境質量目標的實現;可持續是充分利用市場化手段和公眾的監督力量，創造條件引入第三方咨詢機構和社會資本，搭建公眾參與渠道，實現水污染減排系統的優化目標。

　　4.2工業園區水污染減排機制的總體構架

　　圖3展示了一套完整的工業園區水污染減排機制構架。

　　工業園區分為外部環境和內部環境，外部環境包括涉及減排管理的多個部門，如環保、規劃、建設、水利等;內部環境即為園區邊界，包括地理邊界和行政邊界。園區邊界內有管理平臺、管理對象、管理政策、監控系統4大模塊。完整的減排機制始于規范外部環境對工業園區施加的影響，強化環境準入，建立園區邊界內的系統化管理體系，終實現工業園區的可持續發展和環境質量改善的目標。

　　園區邊界內的4大模塊中，管理平臺是減排機制構建的軟環境和基礎，決定此減排機制運行的有效性。管理平臺具體包括組織構架、行政管理模式、開發運營模式及相應的管理制度。管理對象是全過程減排的3個環節，即企業、污水廠和園區的水循環利用。

　　不同于現行的減排機制，新構建的減排機制中，3個環節相互制約相互影響，共同為減排目標服務。管理政策是管理平臺實施管理的工具，作用于管理對象。主要的管理政策包括園區層面的總量控制、適用于園區的排污許可證“一證式”管理、根據園區特定情況優化的清潔生產管理以及針對園區的特征污染物控制。監控系統是為保證園區的環境安全、監督減排管理績效、實現減排目標而建立的全方位監管屏障，主要由監測網絡、信息公開、應急預案和考核評價組成。

　　4.3工業園區水污染減排機制的構建思路

　　(1)建設園區減排管理平臺。工業園區減排管理平臺建設是將減排機制實體化，具體包括體制建設和制度建設2個方面。體制建設是通過整合現行水污染減排鏈條中各管理部門的職責與分工，實現對園區水污染減排的協同和集約化管理。制度建設是規范平臺運行的管理程序，亦是各部門實施減排管理的標準化制度，為保證工業園區的系統、穩定、達標運行以及風險有效控制提出約束措施。

　　(2)構建園區層面的排污總量控制制度。構建以工業園區為責任主體的排污總量控制制度，將能有效解決園區缺乏系統化管理的問題。具體而言，即以工業園區為考核對象設置總量減排指標，弱化企業層面出水(在此泛指非直接排入地表的所有水)的管控，強化對污水廠末端出水(在此泛指排入地表的所有水)的監管，形成園區內部優化的“企業預處理—污水排放—污水廠收水—污水廠處理—出水再生回用及排放”的污水處理模式。

　　(3)創新園區清潔生產管理。目前工業園區的清潔生產管理被普遍反映為有量無質、疲于應付，因此，新形勢下的園區清潔生產管理應在嚴格實行強制審核制度的基礎上，創新管理方法和手段，更有效地推進清潔生產發展。具體包括平衡政府與市場的關系，弱化行政管制，引入第三方服務商;針對不同類型的企業制定不同清潔生產審核流程，適當簡化中小型企業審核流程;發揮首創精神，以清潔生產的實施效益為導向，加大對有毒有害物質的控制等。

　　(4)強化對園區特征污染物的控制。加強對園區特征污染物的控制是指在工業園區范圍內對特征污染物進行識別、監測、減排，形成制度化、常規化的管理程序。除了技術層面問題外，管理上可從企業污水排放對后端污水處理廠影響的角度識別優控污染物，建立企業特征污染物優控清單，并確定各類特征污染物的企業排放標準;同時采用經濟手段，根據排放的特征污染物情況，實行污水處理費的分級管理。

　　(5)推進園區污水資源再生利用。推進工業園區污水資源再生利用應將其納入地區水資源配置規劃，根據園區產業結構和基礎設施建設情況，在核算再生水回用對污染減排貢獻的基礎上，確定再生水系統建設的必要性以及再生水回用比例。同時，推進包括工業利用在內的污水再生利用政策，并制定積極合理的再生水水價。對于有再生水需求的企業，適當降低再生水價格，以保證企業用水的積極性。此外，還應完善園區再生水生產和輸送的基礎設施規劃與建設。

　　(6)建立以排污許可證為核心的“一證式”管理制度。以排污許可證為核心，整合現行各項環境管理制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，形成系統完整、權責清晰、監管有效的污染源管理新格局，將能大力提升環境治理能力和管理水平，有效推動減排政策的實施。排污許可“一證式”管理在國家層面已基本完成頂層設計，工業園區作為固定點源集中區，以其為對象設計排污許可證的落地方案，既具有代表性又具備可推廣性，可以很好地起到投石問路的作用。

　　(7)加強園區減排運行的監控。對園區減排運行的監控包括監測網絡的建立、環境信息的公開、風險應急的管理、減排績效的評估4大方面。監測網絡的建立是園區污染監管的基礎，配之以工業園區污水排放的在線監控系統和信息發布平臺，可實現對企業污水排放的精細化、信息化、透明化管理。以環境安全為底線，根據工業園區自身產業結構和區塊分布制定切實可行的環境應急預案，可提高工業園區環境監管和風險防控力度。在現有環境考核體系的基礎上，增加對污染減排績效的考核，可以評估工業園區現行環境管理水平，發現管理中存在的問題和不足，通過采取整改措施，不斷完善環境管理方法和手段，以實現環境管理的目標。

　　(8)推進園區減排市場機制的建立。工業園區減排市場機制是指在工業園區的污染減排管理、運行和監督等環節引入社會資本和第三方服務機構。園區減排的市場機制包括多個層次，如園區層面的市場機制、污水廠運營的市場機制、企業污水處理的市場機制等。不論哪個層次的市場機制，其目的均是通過引進第三方的資金、技術和管理理念，壓縮成本、提升管理效益，為水污染防治的持續健康發展服務。

　　5結語

　　通過對工業園區水污染減排機制現狀進行調查分析，發現目前園區存在區域化的環境管理政策缺失、系統化的減排體系設計空白、規范化的減排管理平臺缺位、可持續的減排運作模式不足等問題。面對中國經濟發展的新形勢和環境管理的新要求，建議構建以工業園區為管理對象、以污染物減排為管理目標的區域化、系統化、規范化、市場化的減排機制，并從園區減排管理平臺建設、園區總量控制、園區清潔生產、特征污染物控制、污水資源再生利用、“一證式”管理、減排運行監控、市場機制建設8個方面開展項目建設，保證減排機制的有效性和完整性，為后續的深入研究以及機制的落地實施打下基礎。